A Prescrição: Aplicação do Art. 1º do Decreto 20.910/1932 às ações anulatórias de débitos fiscais

  • Por: Amaury Rausch Mainenti OAB-MG nº 86.310
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Em 1932 foi editado o Decreto nº 20.910 que se constituiu em um verdadeiro “golpe”, dado por Getúlio Vargas, contra os credores da União, pondo um fim à imprescritibilidade dos títulos públicos, até então regida pela Lei de 15.11.1827. Ou seja, uma lei ainda do Império.

O Decreto em referência estabelece, em seu art. 1º, que prescreve em cinco anos o direito de agir para se receber as “dívidas passivas” (títulos públicos). Veja-se:

Art. 1º – As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.

Como já mencionado, o referido Decreto buscou atingir o direito dos credores da União e demais entes federativos, eliminando a imprescritibilidade então vigente. Todos os demais dispositivos do Decreto fazem referência a situações em que há um crédito do administrado contra o ente federativo. Não se fala em prescrição de ação anulatória tributária.

Exsurge aqui a pergunta: poderia a ação anulatória de débito fiscal, proposta em face de uma ação de execução fiscal, ser atingida pela prescrição quinquenal, prevista no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932?

Na falta de legislação específica, tal dispositivo legal tem sido invocado pelas fazendas públicas como meio para se questionar o direito do sujeito passivo em ajuizar ação anulatória tributária. E isso tem sido sufragado pelo Judiciário.

Os ministros do Superior Tribunal de Justiça (STJ) entendem que a prescrição para interpor ação anulatória encontra-se amparada pelo indigitado Decreto. Para eles, o termo a quo para se questionar a constitucionalidade e legalidade de um tributo é a notificação fiscal do lançamento. Dessa forma, uma vez notificado o sujeito passivo do lançamento tributário, começa a contar o prazo regulamentar para que o obrigado adote um dos seguintes procedimentos: pagar o crédito (à vista ou parcelado), ou interpor recursos nos termos da legislação aplicável.

Uma vez pago o crédito, extingue-se a obrigação que lhe deu origem. Se o contribuinte opta por requerer parcelamento, suspende-se a exigibilidade do crédito tributário. Se o contribuinte permanecer inerte, no trigésimo primeiro dia após a notificação, começa a correr o prazo prescricional, para que a fazenda pública possa exercer o direito de cobrança, correndo igualmente para o sujeito passivo o prazo para ajuizar a ação anulatória – vez que precluso o direito de recorrer na esfera administrativa.

Todavia, se o contribuinte opta por discutir administrativamente o crédito, iniciando a fase contenciosa, não há que se falar em prescrição. Vez que ainda não há um crédito definitivo, é necessário que sobrevenha uma decisão administrativa irreformável, com a devida notificação ao sujeito passivo, para só então iniciar-se a contagem do prazo prescricional.

E em relação à ação de execução?

Para aquela Corte de Justiça não há preclusão da ação anulatória por falta de propositura de embargos à execução. Assim, se não opostos embargos poderia ser manejada a ação anulatória, desde que não transcorridos cinco anos entre a data da notificação do lançamento e a propositura da referida ação, sendo que a ação de execução fiscal não tem o condão de interromper o prazo prescricional da ação anulatória.

Em nossa modesta opinião, não se poderia aplicar o Decreto nº 20.910/1932 à discussão da dívida tributária mediante ação anulatória, eis que o referido instrumento legal contempla matéria estranha ao crédito tributário. E por quê?

Por que viola a Lei Complementar nº 95, de 26.02.1998.

Esta Lei “Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona”.

O art. 7º da Lei Complementar nº 95/1998 define algumas diretrizes importantíssimas, que devem ser obrigatoriamente observadas na construção do texto legal:

Art. 7º O primeiro artigo do texto indicará o objeto da lei e o respectivo âmbito de aplicação, observados os seguintes princípios:

I – excetuadas as codificações, cada lei tratará de um único objeto;

II – a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão;

III – o âmbito de aplicação da lei será estabelecido de forma tão específica quanto o possibilite o conhecimento técnico ou científico da área respectiva;

IV – o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subsequente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a esta por remissão expressa.

Pelo exposto, e considerando que o Decreto nº 20.910/1932 se refere precisamente às “dívidas passivas”, inviável a sua aplicação à ação anulatória.

Lado outro, e de suma importância, a prescrição tributária é matéria reservada a lei complementar, por força do disposto no art. 146, III, b, da Carta Magna:

Art. 146. Cabe à lei complementar:

(…)

III – estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

(…);

b) obrigação, lançamento, crédito, PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA tributários;

(Obs.: Destaques postos.)

Se uma matéria é reservada a lei complementar, não se pode discipliná-la através de outro instrumento, sob pena de invalidade material (e, por que não dizer, formal, vez que se exige maioria absoluta para aprovação de uma lei complementar).

A lei complementar mencionada no texto constitucional é a Lei nº 5.172/1966 (denominada Código Tributário Nacional [CTN]), que foi recepcionada pela nova ordem constitucional com o status de lei complementar, encontrando-se a prescrição prevista em seu art. 174, in verbis:

Art. 174. A ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data da sua constituição definitiva.

Parágrafo único. A prescrição se interrompe:

I – pelo despacho do juiz que ordenar a citação em execução fiscal;

II – pelo protesto judicial;

III – por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor;

IV – por qualquer ato inequívoco ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do débito pelo devedor.

Veja-se bem: o CTN estabeleceu prazo quinquenal para a fazenda pública credora exercer o direito de ação. Com a redação dada ao inciso I do § único do art. 174 pela Lei Complementar nº 118, de 09.02.2005, estipulou-se que o “despacho do juiz ordenando a citação” interrompe a contagem do prazo prescricional.

Ora, proferido o despacho judicial nos autos de uma ação de execução, interrompe-se a contagem do prazo prescricional. No mínimo, à falta de regulamentação específica acerca da prescrição da ação anulatória, nos termos definidos na Lei Maior, a interrupção da prescrição em face do despacho que ordena a citação deve ser revertida igualmente em benefício do sujeito passivo, possibilitando o ajuizamento daquela espécie de ação, atendendo-se ao princípio da isonomia.

Por fim, importa destacar que o Supremo Tribunal Federal já consolidou seu entendimento em situação análoga. Ao analisar a natureza intrínseca das contribuições sociais, afastaram-se as controvérsias envolvendo as mesmas. Assim, uma vez enquadrando-se tais contribuições no conceito amplo de tributo (fixado pelo art. 3º do CTN), estas somente podem ter seus prazos prescricionais fixados em lei complementar, por força do já mencionado art. 146, III, b, da Constituição Federal.

A apreciação e posterior declaração da inconstitucionalidade dos arts. 45 e 46 da Lei nº 8.212/1991 e do Parágrafo Único do art. 5º do Decreto-lei nº 1.569/1977, que tratavam dos prazos prescricionais para a cobrança das citadas contribuições, resultou na edição da Súmula Vinculante nº 8, com o seguinte enunciado: “São inconstitucionais o parágrafo único do artigo 5º do Decreto-lei nº 1.569/1977 e os artigos 45 e 46 da Lei nº 8.212/1991, que tratam de prescrição e decadência de crédito tributário”.

Ante todo o exposto, em nossa modestíssima opinião, a ação anulatória poderia, pois, ser ajuizada, à falta de regulamentação específica, caso o sujeito passivo perdesse o prazo para embargar, não se aplicando à mesma as limitações dadas pelo Decreto nº 20.910/1932, vez que este contempla matéria estranha ao Direito Tributário.

Limitar esse direito de ação é contrariar o disposto no art. 5º, incisos XXXIV, a, e XXXV, da Carta Magna.

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  • Wesley Rezende

    Olá Professor Amaury! Sobre esse trecho: “Todavia, se o contribuinte opta por discutir administrativamente o crédito, iniciando a fase contenciosa, não há que se falar em prescrição. Vez que ainda não há um crédito definitivo, é necessário que sobrevenha uma decisão administrativa irreformável, com a devida notificação ao sujeito passivo, para só então iniciar-se a contagem do prazo prescricional.”

    Baseado em qual dispositivo legal ou jurisprudência o senhor faz essa afirmação?